浅谈破产管理人制度的完善

深圳法律顾问网   2013年02月05日 22:39   留言»  

自2007年6月1日日起施行的《中华人民共和国企业破产法》(以下称新《破产法》),总结了我国二十年的实践,适当借鉴了国外成熟的经验,相比1986年的《中华人民共和国企业破产法(试行)》(以下称老《破产法》),在很多方面都有了发展和突破,其中新引入的管理人制度成为一大亮点。
根据新《破产法》的相关规定可以看出,所谓管理人,是指企业破产时由受理破产案件的人民法院指定的,接受和管理债务人财产,负责债务人清算事务的组织或个人。与原来的清算组制度相比,管理人制度在清算组织的主体地位和权利义务方面均有发展和完善。但作为一种全新的制度,在实践中还有很多不足之处,具体表现在以下四个方面:
一、管理人的主体范围过窄。老《破产法》第二十四条第二款规定清算组成员从破产企业的上级主管部门、政府财政部门和专业人员中指定,1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》中规定由人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织。这两部法律中清算组织的构成主体弹性比较大,符合当时破产企业以国有企业为主的实际,也赋予了法院一定的自由裁量权,便于灵活运用。而新《破产法》中的管理人仅限于依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构,这一规定目的是让第三方机构独立参与破产清算,出发点是好的。但从近几年基层法院从事破产审判的实践来看,由于管理人主体范围限制过窄,导致了新的弊端:一是全民所有制企业破产案件处理难度加大。由于全民所有制企业破产过程中,职工的妥善安置、国有划拨土地的处置等问题需要大量的协调工作,政府主管部门、政府财政部门参加的清算组织有着无法替代的优势,而一般社会中介机构难以胜任。二是在当前稳定压倒一切的大形势下,没有地方党委和政府的支持,破产清算过程中的社会稳定问题中介机构难以解决。三是中介机构的人员组成单一,律师事务所一般缺少财会人员,会计师事务所中法律人才不足,专业破产清算事务所又极少,也造成管理人的作用无法完全发挥。四是不利于压缩破产费用。过去的清算组组成人员一般是不领取报酬的,清算组聘请的专业人员数量少,费用也不高,而管理人则需要根据破产清算标的的多少领取报酬,加大了破产费用支出。
二、管理人的准入门坎偏低。破产清算是一项系统工作,不仅涉及到各方的利益,而且涉及法律、审计、财会等专业方面的知识,牵扯面广,工作量大,对管理人的要求也比较高。而现有的管理人名册编制工作对申请人偏重形式要求,实体方面的审查不够到位。特别是管理人要掌控大量清算资产,申请进入管理人名册的中介机构有没有足够的自有财产,是否能够独立承担民事责任,都直接关系破产企业的财产安全。但在《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中也没有具体的限制和要求。同时,编制管理人名册的机制,是能否公平公正指定管理人的基础。由于时间有限,第一批管理人名册的确定比较仓促,造成一些进入名册的中介机构不能实际胜任清算工作,给破产案件审理带来了困扰。
三、管理人的指定方法机械。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十条规定,“人民法院一般应当按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人 ”,这样规定的目的是保证公开透明,防止暗箱操作。但实际操作中难免事与愿违,很有可能给破产企业带来事实上的不公平。比如采取轮候的方式确定管理人,就不能根据案件的不同情况选择合适的管理人,有可能造成力量薄弱的机构担任复杂案件的管理人,或者涉及法律事务较多的案件指定会计师事务所作为管理人等等不利情况;如果采取抽签、摇号等随机方式指定管理人,不仅会造成以上问题,还有可能发生一些机构重复被指定而另一些机构一直没被指定的情况。
四、管理人的监管制约缺位。新《破产法》规定管理人“向人民法院报告工作,并接受债权人会议和债权人委员会的监督”,显然,这有利于破产程序中法院、管理人、债权人会议(或债权人委员会)三方的相对独立,形成相互监督制约机制。但事实上在破产程序中,债权人会议和债权人委员会是个松散型组织,会议的召开也有诸多限制条件,属于比较被动的弱势一方,管理人则是专职履行清算职责,实际掌管破产企业的资产,在清算过程中其组织机构相对稳定,往往是比较主动和强势的一方,因此,债权人会议和债权人委员会对管理人的监督作用很难得到完全和充分的发挥。管理人不再向法院负责,在便于管理人独立开展工作的同时,也意味着风险,那就是管理人有可能滥用职权而得不到有效制约。
我们的每一部法律都需要通过实践的检验而不断修改和完善,根据形势的变化而不断充实和发展,《破产法》也是一样,特别是我国破产法律制度起步较晚,经验不足的情况下更需要吸收和消化国际先进经验,结合我国的国情和实际,对破产法律制度逐步完善和发展。结合基层法院破产审判工作实际,笔者认为现有破产法律中管理人制度需要从以下几个方面完善:
一是扩大管理人的选任范围。可以考虑在国有企业破产案件中,将政府主管部门、财政部门、国有资产管理部门、劳动部门、人民银行、工会组织的工作人员充实到管理人中,或者由政府出面成立专门的管理人组织,该组织除有关政府部门成员外,还可以吸收法律、财会等专业人员参加,并且进入管理人名册,主要担任国有企业破产案件的管理人,以加大协调和工作力度,保证国有企业破产案件的顺利进行。
二是提高管理人的准入门坎。申请进入管理人名册的中介机构不仅要有一定的自有财产,能够独立承担民事责任,还必须要同时有法律、会计和其他方面的专业人才队伍,必要时可由管理人名册制定机构对申请人进行考察审核,对相关人员进行考试并发放破产清算执业证书,确保进入名册的中介机构能够独立履行管理人职责,减少中间环节,节省清算费用。
三是改变管理人的指定方式。除采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人外,还应当给受理破产的法院一定的自由裁量权,比如在指定管理人时增加候选名额,可以先由法院挑选出若干符合条件的中介机构,然后从中抽签、摇号产生管理人,也可以采用集中竞价的方式产生管理人,以减少清算费用,或者几种方式相结合,不拘一格,灵活掌握,这样对破产企业来说也相对公平一些。
四是成立管理人的监管组织。随着进入管理人名册的中介机构越来越多,对这些机构的管理问题也日益凸显出来,法院和债权人的监督都是事后的,对尚未被指定的中介机构的管理、监督、培训,迫切需要一个专门的机构来承担。具体方式可以是政府成立行政性的管理机关,也可以考虑成立行业协会,以改变群龙无首的混乱局面。
总之,管理人制度的完善还需要长期的实践和探索,以上只是一家之言,如有不当,敬请商榷。

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